A Constituição Federal de 1988 previu a existência de 3 instrumentos básicos para definir o modelo de integração entre planejamento e orçamento: a lei do plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual.
A Lei do Plano Plurianual (PPA) é uma lei ordinária, editada a cada quatro anos e, segundo dispõe o § 1º do art. 165 do texto constitucional, “...estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua vez, é uma lei ordinária com validade apenas para um exercício. De acordo com o § 2º do art. 165 do texto constitucional, a LDO “compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras de fomento”.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é igualmente uma lei ordinária que estima a receita e fixa a despesa da União com validade para cada exercício fiscal. Conforme o § 5.º do art. 165 da Constituição, essa lei deve conter três orçamentos: o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas estatais. Os dois primeiros orçamentos envolvem toda a programação de gastos dos Poderes da União, seus fundos, autarquias e fundações. Em suma, abrangem toda a administração pública, direta e indireta. O orçamento de investimentos das empresas estatais contém a previsão de investimentos das entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Os orçamentos fiscal e da seguridade social listam todos os gastos da União, como, por exemplo, os destinados à manutenção da máquina pública, os desembolsos com saúde, educação, defesa, estradas, portos, benefícios previdenciários, folha de pessoal, juros da dívida etc., bem como todas as receitas que são esperadas para serem arrecadadas.
Pela análise conjunta desses três instrumentos, depreende-se que a concepção do processo de planejamento e orçamento no Brasil confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada, que pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos programas e ações de governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as ações e programas a serem executados por meio de projetos, atividades e operações especiais. À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que deverão compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao da edição da LDO.
A Lei Orçamentária é uma lei de iniciativa do Poder Executivo. O projeto de lei deverá ser encaminhado ao Legislativo até o dia 31 de agosto de cada ano.
Tal projeto será apreciado conjuntamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, cabendo à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO examinar e emitir parecer sobre o referido projeto. Esta Comissão é composta por 84 parlamentares, sendo 21 Senadores e 63 Deputados Federais.
A forma constitucional prevista para a atuação do Congresso Nacional, em sua participação na elaboração do orçamento, dá-se por meio de emenda ao referido projeto de lei. Por meio das emendas os parlamentares procuram aperfeiçoar a proposta encaminhada pelo Poder Executivo, visando uma melhor alocação dos recursos públicos. Desse modo, identificam as localidades onde desejam que sejam executados os projetos ou inserem novas programações com o objetivo de atender as demandas das comunidades que representam.
As emendas parlamentares são sujeitas a restrições de diversas ordens. A norma constitucional, dada pelo art. 166, § 3.º, estabelece as regras fundamentais para a aprovação de emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária anual, quais sejam:
i) não podem acarretar aumento na despesa total do orçamento, a menos que sejam identificados erros ou omissões nas receitas, devidamente comprovados;
ii) é obrigatória a indicação dos recursos aserem cancelados de outra programação, já que normalmente as emendas provocam a inserção ou o aumento de uma dotação;
iii) não podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefícios previdenciários, juros, transferências constitucionais e amortização de dívida; e
iv) é obrigatória a compatibilidade da emenda apresentada com as disposições do PPA e da LDO.
As emendas parlamentares obedecem a dois níveis de intervenção: as emendas individuais, que podem atingir um máximo de 20 emendas por parlamentar, e as emendas coletivas. Estas se subdividem em emendas de bancadas estaduais (de 18 até no máximo de 23 emendas, variando de acordo com o número de parlamentares por bancada), emendas de bancadas regionais (até 2 emendas por bancada) e emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara dos Deputados (até 5 emendas por comissão).
A Resolução n.º 01/2001 prevê também a edição anual de um Parecer Preliminar, votado pela CMO logo após a chegada do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) ao Congresso, onde são definidas normas adicionais a serem observadas pelos parlamentares no processo de intervenção no PLOA. Por exemplo, o Parecer Preliminar para 2004 fixou em R$ 2,5 milhões o máximo de recursos que podem ser alocados em emenda individual de cada parlamentar. Para as emendas coletivas não há limite de valor.
Durante a execução, o orçamento pode ser retificado visando a atender a situações não previstas quando de sua elaboração. O instrumento utilizado para tal retificação é o crédito adicional, que por definição legal, é a autorização de despesa não computada ou insuficientemente dotada na Lei do orçamento.
Os créditos adicionais classificam-se em suplementares, especiais e extraordinários. Os créditos adicionais resolvem duas situações clássicas de imprevisão na elaboração orçamentária: na primeira, o orçamento contém o crédito adequado, mas a dotação respectiva apresenta saldo insuficiente para atendimento de despesas necessárias (crédito suplementar); na segunda não existe o crédito orçamentário para atender às despesas a serem realizadas (crédito especial e extraordinário). A diferença entre os dois está na finalidade. O crédito especial visa a atender despesas para as quais a lei não conta com crédito específico, o extraordinário, a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Após a aprovação da lei orçamentária passa-se à fase de aplicação das dotações previstas. É a fase da execução orçamentária. A realização das despesas no âmbito da administração pública, particularmente com a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, depende do cumprimento das regras de licitação. Após a observância, se for o caso, do processo licitatório, a despesa orçamentária será efetivada por meio do cumprimento de três estágios: empenho, liquidação e pagamento.
Empenho.
Empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implementação de condição.Empenhar a despesa significa enquadrá-la no crédito orçamentário correto e deduzí-la do saldo da dotação do referido crédito.
Além de possibilitar tal controle, o empenho constitui uma garantia ao credor de que os valores empenhados têm saldo orçamentário.Portanto não é possível realizar despesa sem prévio empenho.
Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho", que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria. A nota de empenho somente pode ser dispensada em casos especiais previstos na legislação específica.
Liquidação.
Liquidação é a verificação do direito do credor.Ocorre após a entrega do bem ou após a prestação do serviço.
Nesse estágio da despesa verifica-se:
*a origem e o objeto que se deve pagar;
*a importância exata;a quem se deve pagar;
*o contrato ou acordo se houver;
*a nota de empenho;
*e os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço.
3) Pagamento.
Pagamento consiste na emissão da ordem de pagamento e o pagamento propriamente dito.A ordem de pagamento, assim como a ordenação de despesa (empenho), é da competência da principal autoridade de cada entidade governamental. Poderá haver delegação de competência com vistas à agilização dos trâmites.
As classificações orçamentárias permitem a visualização da despesa sob diferentes enfoques ou abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar. Cada uma delas possui uma função ou finalidade específica e um objetivo original que justificam sua criação e pode ser associada à uma questão básica que procura responder.
Resumidamente, temos as seguintes associações:
Estrutura Programática - responde à indagação “para que” os recursos são alocados? (finalidade).
Classificação Institucional - responde à indagação “quem” é o responsável pela programação?
Classificação Econômica - a despesa por natureza responde à indagação “o que” será adquirido e “qual” o efeito econômico da realização da despesa?
Classificação Funcional - responde à indagação “em que área” de ação governamental a despesa será realizada?
Dessa forma, as despesas dos orçamentos fiscal e da seguridade social serão discriminadas por unidade orçamentária e detalhadas por categoria de programação em seu menor nível - função, subfunção, programa, ação, subtítulo -, com suas respectivas dotações.
Formada por 12 (doze) dígitos, separadas de quatro em quatro.
XXXX.XXXX.XXXX
Os quatro primeiros dígitos são numéricos e indicam o programa.
Os quatro seguintes indicam a ação.
A ação é identificada por um código alfanumérico de 4 dígitos:
1o/2o dígitos numéricos;
3o/4o dígitos alfanuméricos.
Quando o 1o dígito for:
· 1, 3, 5 ou 7, a ação corresponde a um projeto;·
· 1, 3, 5 ou 7, a ação corresponde a um projeto;·
2, 4, 6 ou 8, trata-se de uma atividade;·
0, refere-se a uma operação especial;·
9, corresponderá a uma ação não orçamentária, isto é, ação sem dotação nos orçamentos da União, mas que participa dos programas do PPA.
Os quatro últimos indicam o subtítulo ou localizador do gasto.
A classificação institucional reflete a estrutura organizacional e administrativa governamental e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão e unidade orçamentária. As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação em seu menor nível são consignadas às unidades orçamentárias, que são as estruturas administrativas responsáveis pelos recursos financeiros (dotações) e pela realização das ações.
O código da classificação institucional compõe-se de 5 dígitos, sendo os dois primeiros reservados à identificação do órgão e os demais à unidade orçamentária.
1o/2o dígitos: identificam o órgão orçamentário;
3o/4o/5o dígitos: determinam a sua unidade orçamentária.
Exemplo: 36211,
onde:36 = Órgão: Ministério da Saúde
211 = Unidade Orçamentária: Fundação Nacional da Saúde
Para classificar uma despesa quanto à sua natureza deve-se considerar a categoria econômica, o grupo a que pertence, a modalidade de aplicação e o elemento de despesa. A categoria econômica e o elemento de despesa não aparecem discriminados nos detalhamentos das despesas.
A natureza da despesa é composto de um código de seis 6 algarismos:
1o dígito: categoria econômica da despesa;
2o dígito: grupo de natureza da despesa;
3o/4o dígitos: modalidade de aplicação;
5o/6o dígitos: elemento de despesa.
As tabelas das naturezas de despesa estão discriminadas no Anexo II da Portaria Interministerial no 163 de 4 de maio de 2001:
Categoria Econômica da Despesa
É dividida em duas categorias: Despesa Corrente e Despesa de Capital:
3-Despesas Correntes: classificam-se nesta categoria todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital;
4-Despesas de Capital: classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.
3-Despesas Correntes: classificam-se nesta categoria todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital;
4-Despesas de Capital: classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.
Grupo de Natureza da Despesa
Agregador de elementos de despesa com as mesmas características quanto ao objeto de gasto:
1 - Pessoal e Encargos Sociais;
2 - Juros e Encargos da Dívida;
3 - Outras Despesas Correntes;
4 - Investimentos;
5 - Inversões Financeiras;
6 - Amortização da Dívida.
Modalidade de Aplicação.
A modalidade de aplicação destina-se a indicar se os recursos serão aplicados:
I - mediante transferência financeira, inclusive a decorrente de descentralização orçamentária para:
a) outras esferas de Governo, seus órgãos ou entidades;
b) entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições;
ouII - diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou por outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de Governo.
A especificação da modalidade de aplicação observará, no mínimo, o seguinte detalhamento:
30 - governo estadual;
40 - administração municipal;
50 - entidade privada sem fins lucrativos;
90 - aplicação direta; ou
99 - a ser definida.
É vedada a execução orçamentária com a modalidade de aplicação “a ser definida - 99”. A modalidade de aplicação objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.
Elemento de Despesa
Tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros de que a administração pública se serve para a consecução de seus fins.
A classificação funcional busca responder basicamente à indagação “em que” área de ação governamental a despesa será realizada. A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria no 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão e é composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nas três esferas de Governo.
Trata-se de uma classificação independente dos programas. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do setor público.
A classificação funcional é composta por 5 dígitos numéricos:
XX.XXX
Os dois primeiros indicam a função
Os três últimos indicam a subfunção
Função
A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público.
Subfunção
A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas e identificar a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. Subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estão relacionadas na Portaria no 42, de 1999.
As ações estarão sempre conectadas às subfunções que representam sua área específica. Haverá possibilidade de matricialidade na conexão entre função e subfunção - combinar qualquer função com qualquer subfunção -, mas não na relação entre ação e subfunção. Deve-se adotar como função aquela que é típica ou principal do órgão. Assim, a programação de um órgão, via de regra será classificada em uma única função, ao passo que a subfunção será escolhida de acordo com a especificidade de cada ação.
Exemplo:Órgão: 22 - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
Ação: 4641 - Publicidade de utilidade pública;
Subfunção: 131 - Comunicação social;
Função: 20 - Agricultura.
Classificação utilizada no detalhamento da receita e da despesas públicas e identifica o tipo de recurso que financia a despesa. a fonte é indicada, nos projetos orçamentários por meio de um código de três dígitos (xxx), o primeiro indicando o grupo e os dois outros especificando a fonte.O primeiro dígito pode ser:1: recursos do tesouro - exercício corrente2: recursos de outras fontes - exercício corrente3: recursos do tesouro - exercícios anteriores6: recursos de outras fontes - exercícios anteriores9: recursos condicionadosA descrição de cada fonte encontra-se no quadro legenda de fontes que compõe a lei orçamentária anual
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Extraído de:
FONTES DE CONSULTA
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 9. ed. São Paulo :Atlas, 2000.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento,Planejamento e Áreas Afins. Brasília: Prisma, 1997.
SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL. Manual Técnico de Orçamento MTO-02 2004
www.camara.gov.br/orcamento
www.senado.gov.br/orcamento
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 9. ed. São Paulo :Atlas, 2000.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento,Planejamento e Áreas Afins. Brasília: Prisma, 1997.
SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL. Manual Técnico de Orçamento MTO-02 2004
www.camara.gov.br/orcamento
www.senado.gov.br/orcamento
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